En el sistema procesal civil panameño, en diversos supuestos, especialmente cuando ejercen actos de comercio, el Estado, los municipios y las entidades autónomas del Estado, pueden ser partes demandadas y condenadas a pagar una cifra líquida de dinero.
Fuera de algunos privilegios que la normativa procesal le reserva a dichas entidades públicas, litigar contra el Estado no es fácil por cuanto que, aunque nadie lo reconozca abiertamente, la realidad es que no resulta sencillo para los juzgadores tener al Estado como demandado y fallar contra él. No tengo estadísticas que lo confirmen, pero esa es mi percepción de varios años tratando con el tema.
El asunto se complica un poco más por cuanto que, si el demandante gana y obtiene la condena del Estado, lograr que él o sus entidades paguen la deuda en dinero, resulta un reto importante, no importa la cuantía.
Para entender mejor dicha odisea, repasemos las reglas básicas de la ejecución contra el Estado de acuerdo al Código Judicial actual. Al lado de cada etapa, agregamos nuestros comentarios:
- Una vez que la sentencia está en firme, el Juez debe enviar copia de ella al Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), o dirigida al representante legal de la entidad autónoma de que se trate, para que la cumpla “si está dentro de sus facultades”.
COMENTARIO: Aunque el Juez envíe el oficio con rapidez, el Estado demora para decidir si está o no capacitado el funcionario que recibe la nota, para pagar.
- Si el MEF o representante legal de la entidad no está facultado para cumplir, luego de recibida la notificación, tiene 30 días para comunicar al Consejo de Gabinete, Consejo Municipal o corporación correspondiente, para que proceda a darle cumplimiento.
COMENTARIO: Los 30 días no necesariamente se cumplen, como es obvio, y aunque se cumplieran, tampoco es rápido que los entes colegiados citados, realmente quieran incluir estos temas en el orden del día de las reuniones para tratarlos. De hecho no existe sanción por desacato que el Juez pueda imponer al Estado, si existe tal demora.
- Si transcurre un año, el Juzgado comunicará, por conducto del Presidente de la Corte, al Presidente de la República, Alcalde de Distrito o Presidente de la corporación que corresponda, que disponga lo necesario para que cumpla con la sentencia.
COMENTARIO: Esta regla se convierte en un obstáculo importante por cuanto no es verdad que todas las personas y abogados, tienen la posibilidad de conseguir que con rapidez el Presidente de la Corte envié una nota al Presidente de la República. Y este ritual aplica para todas las cuantías. Procesalmente es innecesario elevar hasta ese nivel administrativo lo que debiera ser un asunto del Juez de la causa. Si el Estado fue condenado cumpliendo el debido proceso, no debe existir tanta demora para que pague, claro está, siempre que se respete un lapso razonable de programación presupuestaria.
- Si se cumple todo lo anterior y no se logra cobrar, se pasa a la última etapa: se cuentan 3 años desde que quedó en firme la decisión y si el Estado no ha pagado, el acreedor puede pedir que el Juzgado gire instrucción al Banco Nacional de Panamá (BNP), para que ponga a disposición del Juzgado un monto equivalente al monto líquido de ejecución. Cuando el banco contesta, el Juez ordena el pago a favor del acreedor.
COMENTARIO: 3 años como plazo de ejecución nos resulta un tiempo extraordinariamente largo. Sobre todo, porque en la práctica realmente se extiende mucho más allá, dependiendo del caso, especialmente porque para contar este término hay que haber agotado las etapas anteriores y que las mismas hayan resultado infructuosas.
La consecuencia del engorroso proceso de ejecución contra el Estado es que éste se ha convertido en un mecanismo de disuasión, por cuanto las personas se piensan dos veces antes de actuar por la vía civil contra el Estado, para conseguir una condena en dinero, dado que cobrar es algo muy complicado.
Frente a este tema, el anteproyecto de Código Procesal Civil que ha presentado a debate nacional la Corte Suprema de Justicia, propone algunos cambios que nos parecen muy positivos, porque agregan elementos de flexibilidad a las barreras ya explicadas del Código Judicial.
Si bien la estructura principal de las reglas es la misma que las del Código Judicial, se modifican varios aspectos, a saber:
- Una vez que la sentencia está en firme, el Juez debe enviar copia de ella al Órgano Ejecutivo, a través del MEF, o dirigida al representante legal de la entidad autónoma de que se trate, para que la cumpla “si está dentro de sus facultades”.
COMENTARIO: La regla propuesta es igual a la actual.
- Si el MEF o el representante legal de la entidad no está facultado para cumplir, luego de recibida la notificación, tiene 10 días para comunicar al Consejo de Gabinete, Consejo Municipal o corporación correspondiente, para que proceda a darle cumplimiento. En el mismo término debe contestar al Juzgado que recibió la nota.
COMENTARIO: El funcionamiento de esta etapa es igual, pero se reduce el término a 10 días, lo cual es positivo.
- Si transcurren 6 meses, el Juzgado comunicará, por conducto del Presidente de la Corte, al Presidente de la República, Alcalde de Distrito o Presidente de la corporación que corresponda, que disponga lo necesario para que cumpla con la sentencia.
COMENTARIO: Esta etapa se reduce a 6 meses, lo cual es también un avance. Actualmente es un año.
- Si se cumple todo lo anterior y no hay solución, se pasa a la última etapa: se cuenta un año desde que quedó en firme la decisión y si el Estado no ha pagado, no se logra arreglo de pago o no se reserva la partida presupuestaria, el acreedor puede pedir que el Juzgado gire instrucción al BNP, para que ponga a disposición del Juzgado un monto equivalente al monto líquido de ejecución. Cuando el banco contesta, el Juez ordena el pago a favor del acreedor.
COMENTARIO: Hay una reducción importante del plazo, ahora es un año en vez de 3. El otro cambio importante que hay en esta sección es que se aumentan las opciones de solución, por cuanto hoy solamente se puede evitar la etapa de ejecución final ante el BNP, mediante el embargo de fondos del Estado, si el Estado no paga. El ante proyecto de Código amplía el panorama y le otorga el mismo efecto a los casos en que el Estado ya incluyó el pago en el presupuesto o si llegó a un acuerdo de pago con el acreedor.
Ahora bien, sin dejar de reconocer las mejoras que al anteproyecto de Código Procesal Civil propone, especialmente en reducción de términos, es verdad que todavía queda abierta la posibilidad para que los funcionarios involucrados retrasen todo, por voluntad o por simple negligencia, por cuanto no existen sanciones por el retraso injustificado en cumplir los términos de Ley.
Por lo tanto, dado que las primeras etapas deben agotarse antes de poder embargar cuentas en el BNP, siempre tendrá el Estado una posibilidad importante de demorar el pago.
En mi opinión el sistema sigue teniendo un alto nivel de injusticia, especialmente porque no se establece ninguna diferencia por la cuantía. Sería prudente, quizás, establecer un mecanismo para los casos con cuantías de, por ejemplo, hasta un millón de dólares, que no impactan mucho el presupuesto público, a través del cual sea más rápido ejecutar el pago, con la sola intervención del Juez, concediendo al Estado para pagar, solamente el tiempo suficiente para que se realice un ciclo presupuestario.
Si seguimos manteniendo un procedimiento de ejecución de sentencias civiles de pago de dinero contra el Estado, con tantos frenos, obstáculos, firmas, discreción y sin sanciones por el retraso, lo que estamos haciendo es manteniendo un sistema que es caldo de cultivo para la corrupción, especialmente en los casos de altas cuantías.